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北上深房價暴漲背后:收縮的土地供給與人多地少的迷思

發布時間:2016-03-08 14:06:00 人次瀏覽

過去的2015年里深圳樓市帶頭暴漲,剛來的2016年里上海樓市帶頭暴漲。一線城市的房價暴漲讓炒房投機者盆滿缽滿,讓持有房產者哈哈大笑,讓剛需購房者欲哭無淚,讓市場觀望者大跌眼鏡,也讓中國的房地產走勢撲朔迷離。


房價暴漲到底是為什么?還能漲嗎?現在能看到的解讀大多來自于需求側或者資本市場,我作為城市學者,在此從供給側,特別是房地產供給的上游——土地供給說起,解讀一線城市房價暴漲背后被忽略的另一個根本原因:收縮的土地供給。


這是一個很長的故事,環環相扣,甚至要從被長期誤讀的“人多地少”說起……


1、中國真的“人多地少”嗎?


“中國人多地少,土地資源緊缺”。這句話印在我們深深的腦海里,從小就知道,甚至被認為是基本國情之一。


但是,近年來城市化快速發展的情況讓我對這句話產生了深深的懷疑。


大多數城市根本不缺土地,只是缺中央批給的城鎮建設用地指標。


A市,剛剛申請下占地幾十平方公里的國家級新區;B市,開發商又圈下了幾個數百公頃的大盤;C市,果斷喊出了“再造一個X百萬人口的新C市”的口號……


在許多城市郊外,建成區連綿不絕而人煙稀少是常見的景象。仿佛對這個城市來說,往外擴展出去不過是分分鐘的事情,荒山野地有的是地方。決定是否擴展的僅僅是那個寫在土地規劃上的指標,那條畫在紙上的規劃邊界,以及地方政府執行指標與邊界的決心。


通過宏觀統計數字,也可以發現城鎮建設用地只占全部國土的極小一部分。


根據較近的權威土地數據:全國建設用地面積5.25億畝,合35萬平方公里,僅占國土面積的3.6%;其中城市建設用地面積約4.7萬平方公里,僅占國土面積的0.49%。


也就是說,我國大概每一百份土地,會有十四份耕地,僅有三份給了村莊、工礦、道路等的建設用地,而僅有半份土地給了城市產業、居住等各類功能使用。我們知道,隨著城市化率超過50%,就在這半份土地上,居住著全國近一半的人口,提供了全國大部分的投資、消費、稅收和產出!


中國城市化發展已經相當節地了,可供下一步城鎮擴展的空間,即使不去擠占那20億畝的耕地,也還是果斷可以有的。


回過頭看“人多地少,土地資源緊缺”這句話,你明白其中的玄機了嗎?


√ “人多地少,土地資源緊缺”用來形容耕地有限,是適用的。“我國耕地面積排世界第4,但由于人口眾多,人均耕地面積排在126位以后,人均耕地僅1.4畝,還不到世界人均耕地面積的一半……”這樣的話語仿佛還在大喇叭里回放。我們在建國初期,其實是作為一個尚且吃不飽飯的新興國家,用“人多地少”來向國民形象地描繪國情,說明農業發展和耕地保護的重要性。


× “人多地少,土地資源緊缺”用來說明我國城市土地增長空間有限,是錯誤的。現實告訴我們,中國城市發展真的只用了很少的土地,并且需要更多的土地。而更多的土地不是沒有,而是被某種力量牢牢的約束著,只能緩緩釋放甚至不讓使用。


將用于耕地保護的口號,借用成為了土地供給有限和房價高漲的借口,這是多種利益共同驅動下的結果。將原本正確的話語,借用到了一個并不適用的領域,實際上是一個由國土部門、地方政府、開發商、其他房地產既得利益者和不明真相的群眾,在有意無意間共同經營的假象:國土部門希望維護土地供給管制的合法性、地方政府希望維護自身土地信用、開發商和房產業主希望維護和提高房價。


那么,這個假象是如何形成的?要從“土地資源”到底是什么開始說起。


2、“土地資源”不等于“土地”


區分“土地”和“土地資源”兩個概念成為了繼續討論的關鍵:具有自然屬性的“土地”并不一定緊缺,包含人為規定的“土地資源”卻一定是緊缺的。


土地管理專業的權威教材是這么定義的:土地資源是指在一定的技術經濟條件下,在可預見的時間內可為人類利用的土地……是土地和人類活動相結合形成的,土地與土地資源在數量上并無一一對應的關系。


在古典經濟學理論中,土地是國民財富增加的源泉,是社會生產不可缺少的要素。古典經濟學家,比如18世紀末提出增長極限說的馬爾薩斯,認為有限的土地資源會制約經濟增長。這一認識反映了早期經濟學家對土地資源的物質崇拜,或者說農業經濟意識。


但是,經濟學發展進入20世紀,新馬克思主義經濟學、制度經濟學學者的觀點是,土地和房屋本身并不稀缺,是人為的流動性限制在調節其稀缺程度。


秘魯著名經濟學家德?索托揭示了《資本的秘密》,認為“僵化的資產并不能被稱為資本,只有通過合理的所有權制度表達并進入流通性領域的資本才會發揮其潛能,成為促進經濟發展和空間生產的動力”。而當代頂尖的社會學家大衛?哈維在評價那本風靡一時的《21世紀資本論》時說:“(作者)皮凱蒂把資本的定義搞錯了。那些閑置的錢、土地、不動產、房產等都不能算作是資本,因為它們沒有進入流通領域生利。這也正是資本家能夠長期保持高額回報的秘訣:通過限制一部分的資本供給來保證那些仍在流通領域中資本的回報,就像那些石油公司制造短缺的假象一樣。”


最后這一句說得多好,把“資本”換成“土地資源”,把“石油公司”換成“國土部門”,就把中國特色說得明明白白。


3、中國特色:土地供給的政府壟斷


人為區分不具備流動性的資產和具有流動性的資本,從而造就資本的稀缺性的過程,有如為資本加上了一個流動性障礙——“鐘罩”。鐘罩內,土地和資本自由流通,財富不斷積累;而鐘罩外,同樣的土地卻無人問津。


設置“鐘罩”的做法,可以是有意識的政府行為,可以是集體無意識的市場行為。


比如香港,作為自由市場和資本主義的代表,卻恰恰設置了最嚴格的土地流通管制。


人們通常對香港的印象是人多地少,居住面積非常狹小。其實在香港的1100平方公里的土地上就有400多平方公里是沒有什么人去或者去的人很少的郊野公園,目前香港所有建設用地面積只占總面積的25%,住宅用地7%,只要住宅用地所占面積增加一個百分點就可以多住一百萬人。一方面有幾十萬住在非常不人道的環境里面,已經產生了很嚴重的社會和政治問題,包括青年人的不滿;另一方面卻有大片的土地不能夠來使用,這實在是非常荒唐的一種處境。


其實香港完全可以開發土地,降低房價,提高人民生活水平,但是資本家不會允許。政府的城市規劃及土地開發被各種利益集團,政治團體,環保組織所挾持,寸步難行。這是市場自發進行土地管控的例子,也說明完全把土地管控交給市場是不當的。


中國土地制度的特色在于,國家是最大的土地所有者,在政府壟斷土地一級市場的條件下,對建設用地供給實行嚴格的縱向計劃管理,有效控制了土地資源的流動性,保證了建設用地的相對稀缺性。


對中國城鎮來說,土地資源主要就是指建設用地。在建設用地供給管控的基礎上,中國通過分稅制改革、住房制度改革以及土地招拍掛等制度一系列制度改革啟動了“土地財政”,釋放了龐大的土地信用,成為了推動城市化的初始資本。2012年“土地財政”為2.7萬億,比土地財政更大規模的是以土地為信用的相關抵押貸款,達6萬億,同期中央稅收也只有11萬億。


這是中國城市化路徑的成功之處,也是建設用地的供給管理制度有功的一方面。為什么這么說?因為在過去幾十年中成功跨越“中等收入陷阱”的經濟體,不管是日本、韓國、臺灣還是新加坡、香港,事實上都實行了強有力的土地資源管制手段,成功釋放了土地中隱藏的信用。所以不要看它們是自由市場,在土地供給這一塊都是妥妥的政府管制。中國的建設用地供給制度不過是其中之一。


土地資源就像是鈔票,土地就像紙。如果鈔票印發沒有任何限制,所有紙都能變成鈔票,那么這鈔票將沒有任何信用可言——只會貶值,無人使用,無人樂意持有;如果任何土地都能變成土地資源,那么土地資源將同樣失去信用——只會貶值,無人投資,更無法將它作為資產抵押出去,沒有人愿意接受。這就是土地資源供給政府管制的必要性,猶如為土地資源設置了一個“央行”。惟其如此,土地資源才有價值。


相比之下,其他對土地資源管控無能為力的發展中國家,也就失去了釋放土地信用,利用城市化推動經濟發展的機會。要么因為建設用地可以被人隨意占用使用,建設管理失靈,比如違章建筑橫行的埃及,以及民眾隨意占地建房、遍地貧民窟的一眾拉美國家。這種情況相當于鈔票濫發。要么因為資本家和既得利益者的合力,形成像香港一樣有地不能用的局面,這種情況相當于鈔票不夠,使得通貨緊縮,與土地相關的經濟萎縮,連必要的使用需求都無法滿足。更普遍的發展中國家情況是兩者都有:合法的土地和房產極少而高昂,其他都是無法確權無法流通的房屋,財富流動和社會流動徹底斷層。


但是,正因為土地資源管控是合理合法的,所以真的不必要以“人多地少”、“耕地保護”、土地資源緊缺”這種錯誤的名義去推行。


耕地保護是必須的,建設用地的供給管理也是必須的,但是前者并非執行后者的直接依據,對于耕地保護而言,因勞動力流失和生產積極性下降造成的耕地拋荒問題,可能比建設用地侵占農田的問題要顯著。


對于建設用地的供給管理而言,它的必要性實質上來自于對土地資源的供給管理以維護其價格的穩定。


4、地方與國土部門:從陽奉陰違到齊心合力


在過去,土地資源管理一直是個艱巨的任務,因為它包含著中央與地方之間的討價還價,甚至市政府與下屬區縣之間的討價還價。再加上在流通性“鐘罩”內外徘徊的小產權房和違建等問題,種種亂象屢禁不止。


按照經濟學家張五常的理論,中國的地方政府具有企業的性質,改革開放30年來中國的高效發展,部分歸功于各地方政府擁有以土地使用為代表的資源配置的調整權,從而以市縣為單位進行高度自由的競爭。所以中國的土地“央行”國土部門的任務要比韓日等國艱難得多,因為為了管理更龐大的國土,它必須統轄眾多各懷心思的“印鈔廠”——地方政府。


中國國土部門進行土地資源管制的主要方式,是新增建設用地的供給管理制。在總體規劃中,大約每1萬新增人口,對應1個平方公里的新增建設用地。地方政府的慣常做法是通過“做大”預期人口規模以獲取土地指標份額。不少城市的領導由于認識上的片面觀念,希望把自己的城市“做大”……“做大”一個人口意味著可以“多占”一份建設用地。就國土管理部門而言,則是盡量壓小一些。艱苦的討價還價, 常常使規劃編制單位夾在其中,這才有了“全國新城新區規劃的總人口達34億”的怪現狀。


所以,過去地方政府對中央政府國土部門,基本上是不怎么配合的。每一個小“印鈔廠”都在或明或暗的多釋放一些建設用地進入市場,最后可能就匯成了難以估量的系統性風險。國務院調查顯示,省會城市平均一個城市規劃4.6個新城(新區),地級市平均每個規劃建設約1.5個新城(新區)。


建設用地這種“鈔票”到底超發了沒有?不好說。超發了多少?難以估計。


我們都知道每個人都路口搶行會造成交通堵塞,但是輪到我們自己了,還是會搶行,這就是經濟學中所說的公地悲劇。


奇怪的是,自2014年前后起,上海、深圳、廣州等幾個一線城市的地方政府突然“從善如流”,主動對自身的建設用地進行了異常嚴格的管制!


上海市甚至提出“規劃建設用地規模負增長”、“減量規劃”的計劃。2014上海為落實國土部門管制要求,甚至自請比原定的2020年新增建設用地供給目標進一步減少。2015-2020五年內上海每年只能新增12平方公里。


深圳市更為極端,計劃到2020年的土地,至2015年就快用完了,五年內新增建設用地僅剩約8平方公里。深圳市提出“存量規劃”的口號,全面開展存量用地的城市更新來滿足建設需求。


這一回,一線城市的地方政府沒有像從前一樣采用和國土部門對著干或者陽奉陰違的態勢,甚至沒有奮力爭取更多用地指標,而是配合著國土部門,主動加強了對自身土地供給的約束。


為什么這回地方政府那么配合呢?


第一種解釋,來自中央政府的壓力。2014年來自中央政府的管控土地資源的壓力驟然增強,《國家新型城鎮化規劃》提出“嚴格控制城市邊界”,國土資源部印發的《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(注意,這里又扯上保護耕地的大旗了)提出“除生活用地及公共基礎設施用地外,原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地”。北上廣深要起到政策示范作用,壓力最重。但是,從前類似的嚴控要求也并不少,因此這一次的管控力度調整并沒有引起很大反響。


第二種解釋,預留可持續發展用地。這一點過于理想化,是歷來都有的美好意愿,但并不能導致突然的轉變。


第三種解釋,擺脫了“土地財政”。比如深圳市政府財政收入中的稅收收入占比達90%以上,完全擺脫了“土地財政”。地方政府不用再靠賣地來賺錢,這是減少土地供給的一個必要條件,但仍然不是充分條件,畢竟沒有誰會嫌自己錢多,政府也一樣。


第四種解釋,也是最可信的解釋,維護土地資源的價值:


上一節分析到,中國政府通過有效控制土地資源的供給來保證建設用地的相對稀缺性,過去這只是中央政府國土部門負責的行為,而地方政府并不熱衷。隨著經濟“新常態”和房地產市場調整的到來,發達城市的地方政府,相對于其他地區更早更敏感地察覺到土地資源供求關系的變化,察覺到前期土地“超發”可能積累的系統性風險,自發地、不約而同地采取行動維護本地土地資源的價格。這才是地方政府主動配合國土部門行動的直接原因。


一線城市地方政府與國土部門形成合力共同加強對土地資源的管制,這說明了什么?


說明了全國性的土地“超發”可能已經成為事實!如果各地方不能通力行動,那么全國土地市場的系統性風險就會到來!


到時不僅僅是土地財政無以為繼,地方政府赤字的問題,而是數十萬億的土地信用貸款、地方政府債務大規模違約帶來的無法估量的風險。必須各地區各城市共同行動,共同采取更為嚴格的供給約束,才能避免價格風險。惟有這樣的預期,才能促成地方政府與國土部門的合作,并作表率地率先行動。這也側面驗證了上文對土地資源是由人為的流動性限制保障價值的判斷。


反之,那些不具備條件或者缺乏敏感意識,仍在大規模出讓土地某些城市,則可能會面臨土地價格拐點、土地信用崩潰的風險。


5、一線城市:一馬當先,鶴立雞群,怎料引來群狼環伺


寫了那么久,才寫到當下正在發生的事情。


其實上面的內容我大概寫就于2014年底,在那個時候,眼看著一個上下合力共同應對全國土地市場風險的良好局面就要形成。然而,2015年起又發生了始料未及的變化。


深圳、上海,這兩個土地供給的自我約束最嚴格,最先號稱從土地供給“增量”過渡到“存量”、“減量”的城市,恰恰是2015年前后房價處在風口浪尖的城市。


一線城市提供了對抗全國性風險,進行自我約束的良好表率,可是并沒有如以往一樣,很快得到其他地區的跟隨和模仿。這可能有很多原因,擺脫土地財政也遠不是那么容易的事。總之,全國性的共同行動沒有及時形成。


而這個時候,全國土地市場系統性風險即將,或者已經來到了……


記住每1萬新增人口=1平方公里新增建設用地這個比例。上海每年的人口流入近100萬,深圳也有近30萬。據此應得到100平方公里、30平方公里新增用地。但是,由于它們的自我約束,上海僅年增12平方公里的建設用地,深圳則欲求8平方公里土地而不可得。而那些發展動力不充足、人口每年凈流出、房價早已開始下跌的地級市縣級市,似乎十幾平方公里的新城還在上馬……如果你是房地產投資客,你選擇哪里?


勇作表率的一線城市,就像暴風雨中的燈塔一樣閃亮。


資本猶如饑渴而貪婪的狼,當全國數百個城市大多都已經被榨干了營養、再也沒肉吃了,正在即將到來的冬天惶惶不可終日時候,突然間僅存的幾個土地市場良性的一線城市,猶如新鮮出爐的肉包子一般,還把自己切成了一半大小……所有資本必須、立刻、馬上一擁而上。資本是自由流動的,原本分散于幾百個城市的資本集中于幾個城市,怎能不把這幾個城市吃干抹凈?


現在對一線城市房價暴漲的各種說法,從杠桿、從炒作、從鏈家、從城市前景、從購房需求方面都給出了很好的解釋。但是其他的說法不完善之處在于:房貸杠桿是早已有之的;一線城市的購房需求與發展前景與次一級城市是平滑變化的;鏈家和炒房團是全國都有的。這些都不能解釋為什么北上廣深突然與次一級的天津、重慶、程度、武漢、南京、杭州等拉開如此巨大的差別,甚至深圳、上海也比北京、廣州的表現要妖異得多——為什么是它們。而我現在提供了一個一直被忽略,但是非常根本的原因:


一線城市在土地供給方面勇作表率的加強約束,因為和其他地區形成了明顯的土地市場風險優勢,而吸引了全國土地資本的集中攻擊。


而上海、深圳因為土地供給政策調整的最強,自我約束得最嚴格,反而使得其下游房地產市場的供不應求的預期最為嚴重,在全國市場普遍風險的背景下風險最低,成為了最佳的資本目標,暴風雨來臨前最后的避風港,也才有了后來的種種操盤炒作。


打個比方,大雨即將到來,而其他的江河全都淤塞不堪,僅有的兩條江疏浚良好。整個大雨落下的水,全流到疏浚良好的僅有的兩條江里,它們反而就成了洪水泛濫的重災區。


6、結語


2014年,是全國性土地市場危機到來以前,最后和最好的調整時間點。


在這一年,政府也實實在在采取了行動,出臺了“國家新型城鎮化規劃”和“最嚴格耕地保護制度”。


讓人萬分惋惜的是,即使在這個時候,意在管制土地資源供給、維護土地資源價值的政策和手段,偏偏還要名不副實地掛著用了無數次地“保護耕地”的舊旗號,而使得它避免市場整體風險的重要的真實意圖沒有合理地表達,無法引起足夠的重視。維護土地價格就維護嘛,不要扯上保護耕地的大旗。我們就老老實實的談是否要管制、管制多少、如何管制好了。總是扯上無可爭辯的耕地保護,反而失去了理性討論和為各個城市提供更好方案的機會。


讓人萬分惋惜的是,這樣的重要調整,或者說改革,像以往一樣,首先響應的是一線城市的地方政府。上海、深圳甚至作出了象征意義遠甚于實際意義的自我約束。然而偏偏這一次,最不該管制如此嚴格的就是一線城市,應該從那些沒有活力、人口凈流出卻還獲得了大量指標、對土地資源揮霍無度的三四線城市開始。土地供給應當均衡地、同步地收縮,結果變成了極端的不均衡收縮。調整的先后次序有誤,效果遲遲不能顯現,整體風險繼續堆積。


而我們現在,看著深圳、上海的房價暴漲,這兩條江河的泛濫,或許只是更大一場暴風雨的前奏。

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